公民參政:民主不是只有選票

中山大學社會系副教授萬毓澤:

參與式預算,補強代議政治的不足

2015年是台灣地方政府開始實行參與式預算的元年,台北市、新北市、台中市、高雄市,都陸續展開參與式預算推動計劃,希望能將民眾納入地方政府審議預算的決策過程。參與式預算能否成功,除了政府有意願推動、願意提供民眾參與預算決議的空間之外,公民力量是否願意支持也很重要。

 

雖然目前台灣各地方政府施行的範圍很小、牽涉的業務範疇也不夠廣,實驗性質居多,相較於許多已經執行參與式預算多年的城市,確實還不夠成熟,但無論如何,這是一個全新的開始。

參與式預算的起源,不在歐洲、北美,而在拉丁美洲。巴西愉港(Porto Alegre)是這一切的發源地,1989年左派的工人黨執政後,為了改善前朝政府貪腐的弊病,開始實行這項實驗:由民眾參與政府預算審議。實驗結果出奇的好,成功讓原本大多數落入中產階級的政府預算,轉移至公共福利應用。

 

巴西的開創性實驗,也開始擴散到其他國家,迄今為止,全球有2000個左右的地方政府實施參與式預算,而身為參與式預算領頭羊的愉港,也吸引了許多遊客、學者前往取經,圍觀市民審議政府預算的場景。

 

雖然慢了許多年,台灣地方政府也終於在2015年開始實行參與式預算,其中包括台北市、新北市、台中市與高雄市政府。中山大學社會系副教授萬毓澤,已經研究參與式預算10年左右,自然也是各地方政府在推動參與式預算時的重要諮詢對象。

 

讓人民實際觸碰資源分配問題

要怎麼樣才算是真正落實參與式預算?事實上,全球各個城市在實行參與式預算時,往往有不同的做法,無論是程序、機制,或者是開放參與的預算種類,決定的是預算金額、比例還是順序,都沒有準則可言。

 

萬毓澤強調,參與式預算是廣泛的理念,沒有SOP,只要把市民納進預算審議的過程,都可以算是參與式預算理念的實現,「重要的是這個過程中有沒有捲動民間的力量?執行政策以後,政府有沒有真正回應到民間需求?而不是從程序面去檢視它。」

 

萬毓澤認為,參與式預算能夠強化過去民主體制沒有做到的事情。首先,參與式預算本身就把民眾參與當作核心精神,不過過去的政府其實也施行過公民會議,所以這個意義算不上特別;真正重要的是第二點,參與式預算會實際觸碰到資源分配、涉及預算編制問題,過去的公民會議,討論的往往是抽象價值的辯論,例如代理孕母的適法性。參與式預算卻不同,它很實際。

 

許多人會質疑參與式預算雖然實現了直接民主這件事,另一方面會不會削弱代議制度?萬毓澤指出,其實它反而是補強了代議政治的不足,「我們目前的代議制度經常是跟民意脫節的,這是一個惡性循環,假如你能夠在政策制定過程當中,引進民眾意見,反而能補強代議政治。」

 

他解釋,議員可能會覺得審議預算是職責所在,若實行參與式預算會被剝奪職權,其實不然,民眾與政府審議過後的預算分配,其實還是要進到議會再審議,換句話說,民間並沒有挑戰議員監督預算的職權;另一方面,由於送進議會的預算提案是來自民間的心血結晶,議員必須更加嚴陣以待。萬毓澤笑說,如此一來,反而是讓議員必須更用功地了解預算分配、強化他們審議預算的專業能力,而不是胡亂質詢一通。

 

公民力量是成功關鍵

萬毓澤指出,參與式預算實行過程中最大的瓶頸在於,如果公民社會力量沒有跟上來、沒有市民願意配合,那會變成很大的問題,參與式預算就只會淪為政府官員的口號,一切像是「玩假的」。

 

對於台灣人來說,參與式預算的概念還很陌生,民眾往往不知道自己手中握有這些權利,政府初期在推動過程中要花費較多心力,如果未來能做到像巴西那樣,讓民眾覺得參與預算決策,就像投票選立委、總統那樣理所當然,應是最理想的狀態。

 

萬毓澤建議,一開始推動參與式預算時,政府釋出的預算金額不用高,可以限縮在一定的金額、業務範圍內,先將重點擺在捲動民間能量,穩定之後再擴大業務範圍、提高預算金額,就會形成比較健康的參與式預算制度。

 

另一方面,能否延續參與式預算理念,而不只是放一次絢爛的煙火、一次漂亮的政績口號,也攸關著這項制度能否走得長久?

 

「不是只推一次就算了,至少要累積三到五年的經驗,才能把經驗轉化成修改制度的方向。」萬毓澤說,為了避免首長換人後,這項政策就戛然而止,因此民間力量在初期就要盡快進場,形成一股民氣,讓民眾習慣這樣的文化,即使下一任執政者不認同,也不得不繼續延續。就像巴西即使換了保守黨派執政,至今還是維繫著參與式預算制度。

 

此外,萬毓澤也強調,參與式預算只是公民參政的管道之一,並非民主體制的救世主,也不能取代傳統的公民參與機制,例如公聽會等,它仍然必須與其他機制環環相扣、互相搭配。

 

最重要的是,當政府真的願意把部份權利交到人民手上時,我們願意接手嗎?還是會覺得少沾事,免得惹了一身腥?或是認為自己力量渺小且無知,消極以對?或許我們手中握有的,超乎你我的想像,而不僅僅是四年一次的選票、蓋上一塊章,如此簡單而已。

桃園市議員王浩宇:

誰說鍵盤治國只是一種神話?

從「我是中壢人」團長開始,王浩宇在地方上衝出一定知名度,挾著這股民氣,他去年當選全台灣最年輕的市議員,堪稱是如今年輕世代用「鍵盤治國」的最佳典範之一。

「鍵盤柯南」、「鍵盤法官」這些詞彙,往往反諷出一種心態:有了網路後,我們看似無所不能,其實卻是只能隱身在網路之後,什麼都不能。但我們真的什麼都不能嗎?網路提供了開放、透明、參與的空間,阿拉伯之春、茉莉花革命、太陽花學運都在在展示人民如何運用網路資源串連,產生莫大的影響力,或許,「鍵盤治國」並非神話?

 

2014年11月29日,一場讓執政黨大崩盤的選舉,不僅是太陽花學運後民氣的延續,也出現了多位年輕世代的議員當選地方代表。身為坐擁30萬粉絲的「我是中壢人」團長王浩宇,不僅是那場大選中最年輕的當選議員,也為綠黨搶下一席珍貴的議員席次。

 

王浩宇長期透過我是中壢人關心桃園地方公共事務,將「鍵盤治中壢」這件事發揮得淋漓盡致,只要粉絲團一發文,警察就會主動協助處理,最高峰時,一星期至少會在電視新聞上看到一則關於我是中壢人的新聞。

 

「過去媒體都被掌握在政黨手裡,第三勢力被邊緣化,現在網友越來越聰明,會透過網路接觸正確資訊,網路多元的屬性,讓它不容易被直接操控,影響範圍可以從年輕世代一路往上。」王浩宇說。

 

其實,網路的力量,王浩宇在2006年時就體會過了。當時他才高一,就推動了「反髮禁連署運動」,在那個還沒有Facebook的年代,他用雅虎奇摩家族串連11萬國高中生連署,總計有2000個學生包圍教育部,最後成功讓教育部廢除髮禁。這是他第一次見識到網路的力量,後來的學業、工作,也都跟網路行銷脫不了關係。

 

說起來,無論是他的崛起,或者是我是中壢人的成功,都算是一種網路行銷的經典案例。確實,他會成立我是中壢人粉絲團,也是為了一項廣告系的課堂作業,經營一段時間,便形成一種使命感,學期結束了,他也持續經營至今,還聘僱了專職團長,每天負責採訪、拍照、服務弱勢團體,舉凡找寵物、小孩走失、夫妻吵架、自殺、食物被偷、樓下賭博太吵、道路坑洞等瑣事,都在我是中壢人的調解範圍。

 

不過,他也強調,網路只是工具,人才是重點。「開放政府之後,重點是能不能真的去關心?公民覺醒到底有多少?或許也就是兩成三成而已。」王浩宇認為,雖然網路工具是讓我們接觸資訊更方便,但其實很多人在網路上看到政治相關的內容就會直接忽略,說到底,公民願不願意主動對政治付出關心,才是最重要的一件事。

 

透過我是中壢人,王浩宇奠基了在地方上的影響力,進而有機會進到市議會影響政治。他的崛起打破了一種迷思:有錢、有權才能「玩」政治?不,網路讓這些門檻都降低,透過網路,你也能關心政治、參與政治、影響政治。所以,誰說鍵盤治國只能是一種神話呢?

台北市公參組召集人呂家華:

審議民主不該是政府轉型的特效藥

有效的公民參政,最需要的是政府機關長期的支持與承諾,同時也需要培養公民、利害相關群體(stakeholders)與政府共同決策的能力和政治素養,避免讓審議民主的理念淪為工具與形式化的操作,成為包裹著糖衣實則空虛無效的短期興奮劑。

在太陽花學運時,一群學者與公民團體發起「街頭審議」運動,霎時間,公民審服貿、人民議會與草根論壇等活動沸沸揚揚地開展;而審議民主、開放政府等思潮之後就彷彿是顆能解救代議制度失靈的特效藥,各方政治力量紛紛高舉旗幟。長期推動審議民主、同時也是太陽花學運街頭審議參與者之一的呂家華,也因而有了更多機會能貼近各級政府和公民團體,見證這些轉變。

 

呂家華直言,「政府不能一味地說要開放、要推動公民參與,這還牽涉到你有沒有心力去切除冗工?新的執政黨願不願意持續?有沒有考慮過下一階段怎麼推動、轉化?思考過如何盤點各個系統的環節嗎?不然接下來是很難走下去的。」她長期在政府、利害相關群體與公民團體之間協助不同介面的串接與溝通,以中介者的角色參與這些變革,更看到了在這些漂亮口號下,不得不正視的困境。

 

呂家華認為,近年公民審議與開放資料技術的引進,確實產生一定程度的效果,但卻相對缺乏整體的治理架構與藍圖,也就容易出現先衝量、不顧品質的狀況;或政府部會僅透過委託計畫,外包給民間或學術單位去執行,而失去了思考整體策略、交叉整合的能力。

 

因此,治理者在推動公民參政乃至於對新政治的想像時,不能再只是提出漂亮口號或是用看似創新的模式打天下、談改革理想,而是要破舊立新,也就是拋棄陳舊的推動形式與邏輯,同時也要正面處理機關內部的系統問題。

 

呂家華進一步解釋,台灣下一個階段的參與式治理、開放政府,政治人物除了要使用加法的思維,把公民參與、利害關係人的程序正義、審議民主理念納入治理架構以外,更要重新盤點既有行政系統的冗工,用減法的方式減少行政系統的負擔,才能在現有的人力編制下,超越表面的形式操作,達到有實質影響力的執行結果。

 

此外,政府與公民的政治素養,也是政府轉型過程中的關鍵因素。呂家華指出,無論是小至個人的行動單位,或是舉凡以各種團體形式存在的營利事業、非營利組織,甚至是政府本身,都需要具備歸納、聚焦與釐清差異的能力,以及強化如何共同做出決策的素養,「從各別公民的培力(empowerment),到各個群體、系統的決策模式設計與規劃,甚至調整彼此的議程設定,都會是整個社會必須共同面對的挑戰。」她期許著。